Новости металлургии
09.10.2007 - 10:50
Новая "Концепция системы технического регулирования в металлургии" представляет особый интерес в контексте слегка исправленного Федерального закона "О техническом регулировании". Ее авторы - временная экономическая рабочая группа при Администрации Президента России, Национальный институт технического регулирования, Комитет Торгово-промышленной палаты России по металлургии – известные апологеты упомянутого закона в его первоначальном исполнении.
Поэтому их позиция может быть предвестником серьезного противостояния сторон, принимающих активное участие в ходе реформы отечественной системы нормативно-технического регулирования. Результаты этого противостояния нелегко предугадать во всей их полноте, но есть серьезные основания полагать, что, если возобладает позиция указанных авторов, реформа, которая так и не началась, снова быстро зайдет в тупик.
Столь неоптимистичный вывод следует из тщательного экспертного анализа концепции, который показал, что разработка этого документа велась без должного учета четырехлетних попыток осуществить реформ системы технического регулирования, требований Федерального закона "О техническом регулировании" в новой редакции, теории и практики права и международного опыта.
С этих позиций и попытаемся разобраться в концепции, сосредоточиваясь на наиболее принципиальных вопросах и оставляя в стороне многочисленные издержки грамматики, стиля и логические неувязки текста, свидетельствующие о небрежности или просто неграмотности.
Для удобства анализа концепция условно разбита (без претензий на строгость) на две части: до раздела 4 – вступительная часть, и разделы от 4-го до 8-го – концептуальная часть. При этом оставляются в стороне многочисленные грамматичекие ошибки, издержки стиля, логические неувязки текста и прочие небрежности.
Зачем устранять рамочные законы?
Вступительная часть содержит многочисленные характеристики действующей системы нормативно-технического регулирования в металлургии. Однако в основном эти характеристики не выходят за пределы общеизвестных оценок этой системы: перегруженность федеральными законами непрямого действия, разгул ведомственного нормотворчества, избыточность и нечеткость требований, устарелость нормативной базы и т. д. В этом отношении концепция принципиальных возражений не вызывает, как и многочисленные попытки опереться на методологию учета риска. Но за некоторыми исключениями.
Например, термин федеральный закон прямого действия, на который авторы концепции делают серьезную ставку в отстаивании своей позиции, в отечественной теории права не имеет достаточно ясного толкования, и поэтому здесь возможны серьезные недоразумения. Так, в настоящее время законом прямого действия считается даже Конституция РФ, так как ссылки на ее статьи должны приниматься к рассмотрению в судах. Кроме того известно, что федеральные законы являются средоточением наиболее общих правовых норм, подлежащих детализации и конкретизации в актах более низких уровней права.
Думать, что, подписывая федеральный закон – технический регламент, Президент РФ может подменять администрацию предприятий, нелепо, т. е. иерархия норм в системе права представляется неизбежной. Поэтому выдвигаемая в концепции задача "придания требованиям и нормативам технических регламентов прямого действия" без адекватного методического сопровождения и опоры на законодательную технику осталась пустым призывом, способным скорее сбить законотворцев с толку, чем прояснить ситуацию.
Во всяком случае, тот факт, что многочисленные проекты технических регламентов последних четырех лет напоминают выдержки из производственных инструкций, является призна-ком вопиющего непрофессионализма, в том числе и в понимании принципа прямого действия норм законов.
Ничем не оправданы нападки в концепции на "рамочный характер федеральных законов и многих нормативных актов" (п. 3.2). Рамочные законы, как известно, неизбежно появляются в основании новых правовых блоков, институтов, подотраслей и отраслей права, иначе создание этих структурных единиц права будет часто вообще невозможным или сопровождаться недопустимо большим числом повторов. То есть у рамочных законов есть своя функция, значение которой трудно переоценить, и это следовало бы учитывать при решении задач российской реформы.
В частности, рамочный характер таких законов, как "Об охране окружающей среды", "Об охране атмосферного воздуха", Водный кодекс и др. может стать основой для развертки норм этих законов в технических регламентах, принимаемых постановлениями Правительства РФ. Собственно, и сам Закон "О техническом регулировании" является рамочным и стартовым в создании новой отрасли отечественного законодательства, а именно – нормативно-технического законодательства, а не просто технического, что имеет совсем другой смысл.
Однако, вместо учета указанных возможностей авторы концепции пытаются бороться с "ра-мочностью" законов и других нормативных актов. При этом используется явно тенденциозная трактовка фактов. Например, указание на то, что Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" сопровождают 92 подзаконных акта, в том числе 9 постановлений правительства и 83 ведомственных акта (в основном Ростехнадзора)", должно, по логике авторов концепции, свидетельствовать об отрицательных последствиях рамочного характера этого закона. Однако это свидетельствует, скорее, об известных особенностях российского правотворчества.
Указанное выше повышенное внимание к методологии учета рисков, как методической ос-новы борьбы с опасностями, соответствует установкам Закона "О техническом регулирова-нии" и международным подходам. Однако и здесь не был учтен опыт разработки проектов технических регламентов в течение прошедших четырех лет реформы.
Одна из основных особенностей этого опыта – практически полное отсутствие в этих проектах законодательно закрепленного понятия "безопасность", как "отсутствие недопустимого риска". В лучшем случае использовалось только переписывание соответствующих норм базового закона, в то время как по своему статусу регламенты должны использоваться для детализации и конкретизации этих норм.
Справедливости ради следует отметить объективные трудности в установлении уровней рис-ка во многих случаях. Однако, например, в Европе эту проблему все-таки удовлетворительным образом решают, опираясь, в частности, на методологию классификации факторов риска. Интересным примером в этом отношении может служить популярный в настоящее время Регламент № 1907/2006/ЕС от 18 декабря 2006, касающийся правил регистрации, оценки, санкционирования и ограничения химических веществ (REACH).
В нем законодательно утверждены процедуры регистрации и получения разрешения на обращение с химикатами в зависимости от уровня их риска, оцениваемого по факторам риска. При этом предусматривается комплексный подход к решению сложных проблем безопасности с четким обозначением задач и полномочий целого ряда институтов, ведомств и служб. Действие этого регламента распространяется и на металлургию.
В России же до сих пор вообще отсутствует единый общефедеральный список наименований химических веществ с единой нумерацией. По мнению специалистов, действующие в нашей стране десятки нормирующих содержание вредных веществ в воде ведомственных перечней, различаясь по структуре, содержанию, характеру требований и наименованиям веществ, создают немалые сложности для субъектов хозяйственной деятельности, в том числе и по числу контролируемых показателей. К тому же, эти перечни не связаны методически и организа-ционно с решением проблемы рисков на современном уровне, как это делается в развитых странах.
В настоящее время стандартизации методов оценки рисков и управления рисками много внимания уделяется в документах ЕЭК ООН, АТЭС, ИСО и других международных органи-заций. При этом Россией довольно активно гармонизируются международные стандарты по рискунеджменту. Однако, вместо учета положительного отечественного и зарубежного опыта, в концепции вообще отсутствуют какие-либо конкретные предложения по использованию методологии рисков в системе нормативного регулирования для металлургов. Все те же общие рассуждения "на тему"...
Минимизация безопасности
Большое внимание во вступительной части концепции уделяется вопросу минимизации числа контролируемых параметров безопасности. В частности (раздел 1 п. 2), отмечается, что "в ЕС и США их на порядок меньше", чем в России. Но это противоречит практике развитых стран. Например, в Германии, обладающей несравненно более слабым природноресурсным потенциалом, чем Россия, имеется свыше 500 действующих стандартов и регламентов там, где действуют только около 50 российских стандартов. Эти показатели относятся к локаль-ному уровню нормативно-технического регулирования в рамках муниципалитетов и корпо-раций, который, таким образом, за рубежом развит намного сильнее российского.
Получается, что относительная минимальность требований на верхних этажах права может с лихвой, как показывает зарубежный опыт, компенсироваться разверткой общих существен-ных требований на более низких уровнях права, в том числе и на корпоративном уровне, т. е. на уровне самого массового использования правовых норм. Следовательно, можно сделать вывод о том, что российская реформа нуждается в серьезном развитии корпоративных сис-тем нормативного регулирования на базе корпоративного права. При этом базой для этих систем могли бы стать стандарты организаций (СТО). В концепции же эти вопросы вообще не поднимаются.
В связи с этим уместно также отметить, что вопрос формирования системы технического ре-гулирования в металлургии никак не связывается авторами концепции с созданием фактически новой отрасли российского права – технического права. Иначе должны были бы решаться вопросы создания относительно замкнутой системы норм, формирования единого набора понятий с унификацией терминов и правил их интерпретации.
Неизбежно должны были бы возникать проблемы взаимодействия создаваемой отрасли права с уже сформировавшимися сопряженными отраслями, такими как гражданское, административное, трудовое, уголовное, экологическое право и т. д. Вместе с этим должны были бы решаться вопросы взаимодействия нормативно-технического регулирования с другими видами регулирования: по меньшей мере – правового, административного и экономического.
Вместе с тем, в концепции предлагается формировать систему нормативно-технического регулирования для металлургов в отрыве от установленных норм и процедур отечественного законотворческого процесса. Например, без учета методических установок Государственной думы по данному вопросу.
Указанный отрыв от российского законотворческого процесса не позволяет в принципе рассчитывать на успех в решении поставленных задач по формирова-нию новой системы регулирования для металлургии. В том числе и по причине невозможно-сти обеспечения при этом единства действий.
Среди других наиболее принципиальных замечаний нельзя не отметить попытку авторов концепции возродить предусмотренное старой версией Закона "О техническом регулировании" деление технических регламентов на общие и специальные. Имеется в виду предложе-ние разложить всю совокупность разрабатываемых регламентов на четыре классификацион-ные группы.
Чтобы не было сомнений в справедливости замечания, укажем на прямую установку п. 5.2 концепции: "Разработка общих и специальных технических регламентов ведётся параллель-но", а также приведенный в Приложении 1 к концепции список межотраслевых технических регламентов, требования которых предлагается распространить на процессы производства металлов. Этот перечень в точности повторяет бывший список общих технических регла-ментов. Спрашивается, как же авторы концепции думают преодолеть тот методический ту-пик в ходе реформы, который был тесно связан с делением технических регламентов на об-щие и специальные? В концепции ответа на этот вопрос нет.
Есть и ряд других значимых отступлений от требований Закона "О техническом регулировании". Среди этих отступлений можно отметить игнорирование следующих положений:
- перечня первоочередных технических регламентов, предназначенных для принятия федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации;
- методологии двухуровневой системы задания обязательных требований с применением добровольных стандартов;
- наделения Правительства РФ полномочиями принимать технические регламенты подзакон-ными актами на постоянной основе.
Много усилий авторы концепции приложили, чтобы дискредитировать нацеленность принятых изменений закона только на процессы, связанные с продукцией. Это, по их мнению, ос-тавляет вне сферы действия закона все процессы, не связанные напрямую с конечной про-дукцией производства. Например, ими отмечается, что "с точки зрения безопасности основ-ные риски имеют место не при продвижении продукции на рынок, а в процессах получения продукции".
Кто спорит? Однако надо иметь в виду, что все производственные процессы реализуются только с помощью продукции, которая на определенных этапах своего жизненного цикла проектировалась, изготовлялась и запускалась в эксплуатацию, проходя тесты на безопас-ность с учетом ее предназначения для реализации связанных с нею процессов. Так было с металлургическими печами, конверторами, электролизерами, компрессорами и всеми други-ми видами основного и вспомогательного оборудования металлургических производств. Это же относится к зданиям и сооружениям.
Фактически все производства состоят из комплексов, в которых продукция и процессы не-разделимы как источники опасности. Таким образом, ни один производственный процесс не выпадает из сферы действия Закона "О техническом регулировании". Сказанное настолько очевидно, что усилия авторов концепции представить это по-другому следует расценивать как недоразумение или сознательную попытку ввести в заблуждение многих заинтересованных лиц.
Немало загадочного можно обнаружить и при прочтении той части текста концепции, кото-рая посвящена рассмотрению схем подтверждения соответствия в металлургии (п. 3.3). Прежде всего, следует отметить, что многие из рассмотренных в этой части видов деятельности к подтверждению соответствия не относятся. Например, лицензирование, которое от-носится к оценке компетентности видов деятельности, в то время как обязательное подтверждение соответствия ориентировано на безопасность продукции и процессов.
А такие виды деятельности, как государственная экспертиза проектной документации, разрешение на применение технических устройств, экспертиза промышленной безопасности, декларирование промышленной безопасности (не путать с декларированием по Закону "О техническом регу-лировании") и санитарно-эпидемиологическое заключение вообще относятся к другим отраслям права. Здесь возникает вопрос о неправомерном вторжении Закона "О техническом регулировании" в другие отрасли законодательства. Эта тема будет подробно обсуждена ниже.
Четырехлетний опыт реформы показал, что, как и в случае с методологией риска, вопрос ис-пользования схем подтверждения соответствия при разработке проектов технических регла-ментов не был решен должным образом. В проектах регламентов этот раздел формировался путем простого переписывания соответствующих пунктов закона, в то время как требова-лось, что уже указывалось выше, осуществлять детализацию и конкретизацию норм этого закона. Концепция не вносит должной ясности в этот вопрос.
Таким образом, в концепции нет нацеленности на решение задач по преодолению выявлен-ных в ходе четырех лет реформы методологических просчетов в формировании основных элементов системы нормативно-технического регулирования, в том числе и с помощью но-велл самого закона, а также путем освоения положительного отечественного и зарубежного опыта.
"Оптимизация" нормативной базы
Концептуальная часть обсуждаемой концепции начинается с раздела 4 "Основные направления совершенствования отраслевой системы технического регулирования в металлургии". Среди поднятых в нем вопросов выделяется своей значимостью упорядочение и оптимизация нормативной базы (п. 4.2). Эта проблема является одной из ключевых для всей системы нормативно-технического регулирования. Однако успех решения во многом зависит от содержания, которое вкладывают в понятия "упорядочение" и "оптимизация". Для их раскрытия в концепции используются такие определения, как "систематизация и конкретизация обязательных требований", "уменьшение числа обязательных требований", "исключение завышенных требований", "исключение взаимоисключающих и дублирующих требований", "гармонизация комплекса обязательных требований с мировой практикой" (п. 4.2).
Эти определения не отличаются от тех целей, которые были заявлены в концептуальном обосновании Закона "О техническом регулировании", и которые не стали в должной мере инструментом реализации этого закона при разработке технических регламентов. Прошед-шие годы реформы показали, что без правильного понимания задач и без сопровождения со-ответствующими научно-методическими разработками эти цели остались общими призыва-ми и не смогли предотвратить кризиса реформы. В концепции в этом отношении не предпринимается никаких значимых шагов по преодолению их декларативности.
Правда, в п. 4.2 записано: "Принципиально важным условием эффективности разработки и внедрения новых технических регламентов является пересмотр (вплоть до отмены) дейст-вующих законодательных актов в сфере технического регулирования с целью исключения ситуации, при которой новая система станет лишь дополнением к уже существующей… С этой целью в ходе реформы технического регулирования должны быть пересмотрены и при-ведены в соответствие нормам, целям и задачам Закона "О техническом регулировании"… федеральные законы".
Но легко поставить такую задачу, однако решить ее представляется очень непростым делом. Достаточно рассмотреть этот вопрос на примере охраны труда. Так, отечественное право по охране труда насчитывает в настоящее время около 3 тысяч нормативных правовых актов, большая часть которых принята еще исполнительными органами бывшего СССР, и она создает многочисленные сложности в регулировании отношений в сфере охраны труда. При этом законодательная часть в основном сформирована уже в новых социально-экономических условиях и смотрится вполне современно. Этому способствуют и более 20 ратифицированных Российской Федерацией международных конвенций, затрагивающих во-просы охраны труда.
Таким образом, отечественную область права по охране труда, включая ее законодательную часть, можно считать вполне сформированной отраслью общероссийского права, в которой нормативно-техническое регулирование занимает ограниченную часть. И эту часть еще предстоит выявить, включая все источники правовых норм, в том числе ведомственную сфе-ру (ее никто не отменял) и сферу производства.
Все это в сравнимой степени относится к об-ластям профессиональной (охрана труда), промышленной, санитарно-эпидемиологической и экологической безопасности и к соответствующим, уже сформированным отраслям права. Но они выходят далеко за пределы нормативно-технического права, которое еще только формируется и отличается областью регулируемых отношений. Заметим, что нормативно-техническое регулирование не должно выходить за пределы отношений сферы человек – техника.
Таким образом, пример с охраной труда показывает, что в ходе реформы предстоит проделать огромную работу по формированию и распределению правовых и технических норм по всем этажам права, как системы, с основательной модернизацией нормативной базы в целом. К сожалению, отечественная правовая наука и практика к этой работе пока плохо подготовлена. Следует отметить существование методических неясностей при необходимости сочетания правовых и технических норм в одном документе. До конца непонятно, как научно обоснованно решать вопросы распределения правовых и технических норм по иерархиче-ским уровням права. Понятно только, что законодательный уровень способен охватить толь-ко самые общие нормы. Иначе вся система права просто не состоится.
Много методических неясностей и в выявлении зон пересечения Закона "О техническом ре-гулировании" с другими федеральными законами в сопряженных областях безопасности. И это только часть того, что предстоит сделать в научно-методическом плане, чтобы реформа, наконец-то, "заработала". Пока затронута только одна цель – корректировка федеральных законов в соответствие с требованиями Закона "О техническом регулировании".
При формировании системно обусловленной совокупности технических регламентов важно учитывать также, что без государственного принуждения правовое регулирование теряет свой изначальный смысл. Поэтому в ходе реформы должно обеспечиваться сопряжение Закона "О техническом регулировании" не только с вышеуказанными отраслями права, но и с отраслями уголовного, административного и гражданского права, представленных УК, КоАП и ГК, а также с правоохранительной системой в целом.
Зарубежный опыт и отечественная практика показывают, что в отсутствии реальной возможности бизнеса отстаивать в судах свои права, никакие упорядочения и оптимизации не помогут. Иначе говоря, основные проблемы реформы больше сосредоточены в области правоприменения, чем правотворчества. Поэтому обещание сократить в ходе реформы общее ко-личество обязательных документов с 1230 до 41 (раздел 5 концепции) мало воодушевляет, как и выходящая за пределы разумного точность этих цифр.
Таким образом, за понятиями "упорядочение" и "оптимизация" видится столь сложный комплекс задач, решить который без резкого усиления научно-методического сопровожде-ния реформы и учета междисциплинарного характера этих задач не представляется возмож-ным. Но в концепции нет и намека на такую постановку вопроса. Вместо этого – попытки способствовать неоправданному вторжению закона "О техническом регулировании" в уже хорошо сформированные и выходящие далеко за пределы сферы нормативно-технического регулирования отрасли права. Причем безо всякого на то научного обоснования, что чревато тяжелыми отрицательными последствиями.
Понижение статуса нормативных документов в ущерб корпорациям
Отдельного рассмотрения заслуживает низовой уровень правовых норм, заполняемый ло-кальными правовыми актами – это нормативно-правовые акты органов местного самоуправ-ления и корпораций. Корпоративные акты - область быстро развивающегося в России корпо-ративного права. Но корпоративный уровень нормативно-технического регулирования в России намного уступает европейскому. Без преодоления этого отставания создание совре-менной системы нормативно-технического регулирования на национальном уровне не пред-ставляется возможным.
Можно предполагать, что в создании корпоративных систем и служб нормативно-технического регулирования в компаниях большую роль могли бы сыграть стандарты организаций (СТО). Для этого вида нормативных документов есть поучительные аналогии в ев-ропейской стандартизации, в которой основными документами являются европейские стан-дарты (EN) и предварительные европейские стандарты (ENV).
Последний вид нормативных документов, используемый чаще всего в развивающихся отраслях, постепенно вытесняется техническими условиями (Technical Specification - TS), статус которых во многом заимство-ван у международной стандартизации.
В публикациях ISO часто встречаются аббревиатуры PAS (Publicly Available Specifications) – общедоступные технические условия, TS (Technical Specifications) – технические условия, ITA (Industry Technical Agreements) – отраслевые тех-нические соглашения. Это новые документы ISO, как реакция этой международной органи-зации по стандартизации на требования рынка быстро разрабатывать нормативные докумен-ты. Срок их подготовки намного меньше по сравнению со сроками разработки стандартов, а требования к достижению консенсуса для принятия снижены.
Максимум через три года каждый TS должен проверяться на актуальность. И если он за этот испытательный срок проявил себя должным образом, то переводится в разряд EN.
Использование СТО как аналога TS и других указанных выше документов позволило бы поднять до международного уровня работы отечественных корпораций в ряду "СТО - на-циональный стандарт - международный стандарт".
Наряду с этим могли бы на современном уровне решаться вопросы выпуска продукции по другим временным документам, таким как техническое задание, конструкторская документация, образец-эталон, техническое описание, контракт. В настоящее время эти вопросы вообще оказались неурегулированными Гражданским правом, что ставит отечественный бизнес в невыгодные отношения на внутренних и внешних рынках.
Однако в обсуждаемой концепции вопросы о придании СТО того статуса, который присущ указанным выше зарубежным аналогам, не ставятся. Не ставятся и вопросы о возможностях выпуска продукции по другим временным документам, указанным выше. Вместо этого предлагается стандартами организации 1-го и 2-го уровней охватить весь низовой производственный спектр правовых и технических документов.
Вдобавок к этому в концепции пред-лагается преобразовывать ГОСТы и ОСТы в металлургии в СТО (п. 4.5), которые относятся к документам более низкого уровня. Во всей своей совокупности такая "игра на понижение" практически исключает возможность использования СТО как инструмента для прорыва в области национальной и международной стандартизации и развития равноправных отноше-ний отечественных корпораций с зарубежными партнерами в сфере нормативно-технического регулирования.
На фоне неясностей со статусом СТО излишне загадочной выглядит и предлагаемая в концепции схема отраслевой системы технических регламентов, национальных стандартов и стандартов организаций (п. 5.5). В ней содержание связей между нормативными документами всех уровней остается нераскрытым в должной мере, которая сделала бы эту схему рабо-чим инструментом в ходе реформы. К тому же эта схема, а точнее – отражаемая ею система, не может считаться легитимной, так как базируется на делении технических регламентов на общие и специальные, что отвергается Законом "О техническом регулировании" в новой редакции.
Не уделяется в концепции совершенно никакого внимания роли саморегулируемых организаций. В то же время, как показывает международная практика, без активного участия таких организаций в формировании правовых и технических норм, совершенствовании правотворческой и правоприменительной практики и в реализации функций гражданского общества создать современную систему нормативно-технического регулирования, включая и ее кор-поративную часть, в принципе невозможно.
Оценивая содержательность концептуальной части в целом, можно отметить, что в ней не получили должного развития ни один из вопросов, поднятых во вступительной части. Но главное в другом: многие ключевые вопросы создания отраслевой системы нормативно-технического регулирования предлагается решать на любительском, а не профессиональном уровне. В том числе и без учета тех направлений деятельности, которые указаны во вступлении к данной статье.
Нет также предложений по ликвидации ни одного из тех научно-методических тупиков, которые буквально парализовали реформу. И нам предлагается увлеченно наступать на одни и те же грабли. Все это вдобавок к тому, что предлагаемая в концепции система по многим позициям не может быть совместимой с той общей системой нормативно-технического регулирования национального уровня, которая должна быть создана в соответствии с требованиями Федерального закона "О техническом регулировании" в новой редакции. -- Промышленные Ведомости
Источник: www.advis.ru
Новости по этой теме
В Новости
Всего новостей 157858
ГОД:
МЕСЯЦ:
Подписка на рассылкуЕжедневные новости металлургии в Вашем почтовом ящике |
